آیا تفاهم‌نامه اداره کار و تأمین اجتماعی اعتبار قانونی دارد؟ بررسی آرای دیوان عدالت اداری درباره تفاهم‌نامه بیمه بیکاری، شرط ۶ ماه سابقه بیمه، سابقه آخرین کارگاه و نحوه اعتراض به تصمیم اداره کار.
تفاهم‌نامه اداره کار و تأمین اجتماعی چه اعتباری دارد؟
یکی از پرسش‌های مهم کارگران و متقاضیان بیمه بیکاری این است که آیا تفاهم‌نامه‌هایی که میان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان تأمین اجتماعی منعقد می‌شود، همانند قانون الزام‌آور است و آیا این دو دستگاه می‌توانند بر اساس یک تفاهم‌نامه، شرایط جدیدی برای دریافت مقرری بیمه بیکاری تعیین کنند؟
پاسخ کوتاه این است که اصل انعقاد تفاهم‌نامه میان اداره کار و سازمان تأمین اجتماعی می‌تواند قانونی باشد، اما مفاد تفاهم‌نامه نمی‌تواند برخلاف قانون یا فراتر از حدود اختیارات قانونی دستگاه‌ها باشد.
این موضوع در چند رأی مهم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد بررسی قرار گرفته است.
مبنای قانونی همکاری اداره کار و تأمین اجتماعی در بیمه بیکاری
قانون بیمه بیکاری برای هر یک از دو دستگاه اداره کار و سازمان تأمین اجتماعی وظایفی تعیین کرده است.
طبق ماده ۱۱ قانون بیمه بیکاری، وزارت کار و امور اجتماعی ـ که اکنون وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است ـ و سازمان تأمین اجتماعی، مجریان قانون بیمه بیکاری هستند. بنابراین اصل همکاری و هماهنگی این دو دستگاه برای اجرای قانون دارای مبنای قانونی است.
همچنین مطابق بند «الف» ماده ۶ قانون بیمه بیکاری، یکی از شرایط قانونی برخورداری از مقرری این است که بیمه‌شده پیش از بیکار شدن، حداقل شش ماه سابقه پرداخت حق بیمه داشته باشد؛ البته موارد استثنایی پیش‌بینی‌شده در قانون حکم جداگانه دارند.
بنابراین تفاهم‌نامه میان این دو دستگاه باید در چهارچوب همین قانون اجرا شود.
آیا تفاهم‌نامه اداره کار و تأمین اجتماعی می‌تواند قانون را تغییر دهد؟خیر.
نکته اساسی در آرای دیوان عدالت اداری این است که دستگاه‌های اجرایی نمی‌توانند با تنظیم تفاهم‌نامه، بخشنامه، دستورالعمل یا صورت‌جلسه مشترک، شرطی را به قانون اضافه کنند که قانون‌گذار آن را مقرر نکرده است.
یکی از مهم‌ترین نمونه‌ها در حوزه بیمه بیکاری، موضوع شرط «یک سال سابقه مستمر در آخرین کارگاه» است.
رأی شماره ۹۰۳ دیوان عدالت اداری؛ ابطال شرط یک سال سابقه در آخرین کارگاه
در بخشی از یک تفاهم‌نامه مشترک وزارت کار و سازمان تأمین اجتماعی مقرر شده بود که متقاضی برای دریافت مقرری بیمه بیکاری باید یک سال سابقه مستمر در آخرین کارگاه داشته باشد.
موضوع به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری رسید.
هیأت عمومی در دادنامه شماره ۹۰۳ مورخ ۱۳۹۳/۵/۱۳ اعلام کرد که بر اساس بند «الف» ماده ۶ قانون بیمه بیکاری، قانون برای استحقاق دریافت مقرری، حداقل شش ماه سابقه پرداخت حق بیمه را تعیین کرده است.
از آنجا که تفاهم‌نامه، «یک سال سابقه مستمر در آخرین کارگاه» را به عنوان شرط دریافت مقرری اضافه کرده بود، دیوان این شرط را مغایر قانون تشخیص داد و آن را از تاریخ تصویب ابطال کرد.
نتیجه رأی شماره ۹۰۳ چیست؟
این رأی یک نکته بسیار مهم را نشان می‌دهد:
اداره کار و سازمان تأمین اجتماعی نمی‌توانند با تفاهم‌نامه، شرطی سخت‌تر از شرایط مقرر در قانون برای متقاضی بیمه بیکاری ایجاد کنند.
بنابراین صرف اینکه یک شرط در تفاهم‌نامه، دستورالعمل یا شیوه‌نامه اداری درج شده باشد، به این معنا نیست که آن شرط حتماً قانونی است.
اگر مفاد آن با قانون مغایرت داشته باشد، امکان ابطال آن در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وجود دارد.
رأی شماره ۱۶۴ دیوان عدالت اداری درباره تفاهم‌نامه اداره کار و تأمین اجتماعی
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری پیش‌تر در دادنامه شماره ۱۶۴ مورخ ۱۳۸۷/۳/۲۰ نیز بندهای ۱ و ۲ تفاهم‌نامه شماره ۱۱۸۷۳۹ میان وزارت کار و سازمان تأمین اجتماعی را بررسی کرده بود.
این بخش‌های تفاهم‌نامه ابطال نشدند.
اهمیت این رأی در این است که نشان می‌دهد اصل همکاری مشترک اداره کار و تأمین اجتماعی برای بررسی پرونده‌های بیمه بیکاری، فی‌نفسه مغایر قانون نیست.
این موضوع در رأی جدیدتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در سال ۱۴۰۵ نیز مورد اشاره قرار گرفته است.
بنابراین باید میان دو موضوع تفاوت قائل شد:
اصل تفاهم‌نامه و هماهنگی اداری می‌تواند معتبر باشد؛ اما هر شرطی که در تفاهم‌نامه نوشته شود الزاماً قانونی نیست.
آخرین نظر مهم دیوان عدالت اداری درباره هیئت بررسی‌کننده بیمه بیکاری
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۷۳۶۳ مورخ ۱۴۰۵/۲/۲۲ بار دیگر موضوع تفاهم‌نامه اداره کار و سازمان تأمین اجتماعی و نحوه بررسی درخواست‌های بیمه بیکاری را بررسی کرد.
بر اساس این رأی، نمایند
اداره تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان تأمین اجتماعی می‌توانند درخواست متقاضی بیمه بیکاری را به صورت مشترک بررسی کنند.
اما دیوان نکته مهم دیگری را نیز مشخص کرد:
این هیئت مشترک، یک مرجع اختصاصی اداری مستقل محسوب نمی‌شود.
طبق رأی هیأت عمومی، نماینده سازمان تأمین اجتماعی در این فرایند نقش کارشناسی و مشورتی دارد و تصمیم‌گیری نهایی درباره موضوع مورد بررسی با اداره تعاون، کار و رفاه اجتماعی است.
اعتراض به رد بیمه بیکاری باید در کجا مطرح شود؟
یکی از مسائل مهمی که در رأی سال ۱۴۰۵ روشن شد، مرجع رسیدگی به اعتراض متقاضی است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام کرد اعتراض نسبت به تصمیم مربوط به بررسی بیمه بیکاری، با توجه به ماهیت این تصمیم، در صلاحیت شعب بدوی دیوان عدالت اداری قرار می‌گیرد.
رأی هیأت عمومی در این خصوص بر اساس ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و مراجع اداری مرتبط لازم‌الاتباع اعلام شده است.
بنابراین اگر درخواست بیمه بیکاری شخصی رد شود و وی معتقد باشد تصمیم اداره کار برخلاف قانون گرفته شده است، امکان طرح شکایت در دیوان عدالت اداری، با رعایت شرایط قانونی، وجود دارد.آیا تأمین اجتماعی می‌تواند به استناد تفاهم‌نامه بیمه بیکاری را رد کند؟
صرف استناد به یک تفاهم‌نامه برای رد درخواست کافی نیست.
ابتدا باید مشخص شود شرطی که به آن استناد شده:
1. در قانون بیمه بیکاری وجود دارد یا خیر؛
2. با آیین‌نامه قانونی مطابقت دارد یا خیر؛
3. قبلاً توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است یا خیر؛
4. آیا دستگاه صادرکننده اساساً اختیار وضع چنین شرطی را داشته است یا خیر.
اگر شرطی برخلاف قانون باشد، صرف درج آن در تفاهم‌نامه نمی‌تواند به آن اعتبار بالاتر از قانون بدهد.
آیا برای بیمه بیکاری باید یک سال سابقه در آخرین کارگاه داشت؟
شرط کلی قانونی، یک سال سابقه مستمر در آخرین کارگاه نیست.
بند «الف» ماده ۶ قانون بیمه بیکاری، حداقل شش ماه سابقه پرداخت حق بیمه پیش از بیکار شدن را از شرایط دریافت مقرری تعیین کرده است.
همچنین هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی شماره ۹۰۳ مورخ ۱۳۹۳/۵/۱۳، شرط «یک سال سابقه مستمر در آخرین کارگاه» را که در تفاهم‌نامه مربوط درج شده بود، مغایر قانون تشخیص داد و ابطال کرد.
البته داشتن شش ماه سابقه به‌تنهایی به معنای قطعی بودن استحقاق مقرری نیست و سایر شرایط قانونی بیمه بیکاری، از جمله شرایط مربوط به نحوه بیکار شدن، نیز باید بررسی شود.
تفاهم‌نامه، بخشنامه و دستورالعمل می‌توانند بالاتر از قانون باشند؟ خیر.
مقررات و تصمیمات اداری باید در حدود قانون صادر شوند. یک دستگاه اجرایی نمی‌تواند از طریق بخشنامه، تفاهم‌نامه، دستورالعمل یا شیوه‌نامه، حکمی برخلاف قانون ایجاد کند یا حقی را که قانون برای اشخاص در نظر گرفته محدود کند.
رأی شماره ۹۰۳ هیأت عمومی درباره بیمه بیکاری نمونه روشنی از اجرای همین اصل است؛ زیرا دیوان شرط اضافه‌شده در تفاهم‌نامه را به دلیل مغایرت با ماده ۶ قانون بیمه بیکاری ابطال کرد.
جمع‌بندی؛ اعتبار تفاهم‌نامه اداره کار و تأمین اجتماعی چقدر است؟
تفاهم‌نامه میان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان تأمین اجتماعی می‌تواند برای هماهنگی و اجرای بهتر قانون بیمه بیکاری تنظیم شود و اصل چنین همکاری‌ای لزوماً غیرقانونی نیست.
اما اعتبار تفاهم‌نامه تا جایی است که با قانون مغایرت نداشته باشد.
به بیان ساده:
تفاهم‌نامه می‌تواند نحوه همکاری دستگاه‌ها را مشخص کند، اما نمی‌تواند قانون را تغییر دهد.
اگر قانون برای دریافت مقرری بیمه بیکاری شرط مشخصی تعیین کرده باشد، اداره کار یا تأمین اجتماعی نمی‌توانند صرفاً با توافق میان خود، شرط اضافی و محدودکننده‌ای برای کارگر ایجاد کنند.
دادنامه شماره ۹۰۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال شرط یک سال سابقه در آخرین کارگاه و دادنامه شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۷۳۶۳ مورخ ۱۴۰۵/۲/۲۲ درباره جایگاه هیئت بررسی‌کننده بیمه بیکاری، از مهم‌ترین آرای قابل استناد در این زمینه هستند.
